《闲置土地处置办法》在实践工作中的理解与适用

为有效利用土地，合理配置土地资源，我国禁止土地闲置。

《中华人民共和国土地管理法（2019年修正）》　第三十八条

禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。

在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。

《中华人民共和国城市房地产管理法（2019年修正）》　第二十六条

以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。

上述《中华人民共和国土地管理法（2019年修正）》及《中华人民共和国城市房地产管理法（2019年修正）》对“集体所有的已经办理审批手续的非农业建设占用耕地”的土地使用权和“国家所有的”以出让或划拨方式取得的土地使用权闲置问题作出了框架规定。国土资源部（现称：自然资源部）在参照上位法规定的基础上，于1999年4月26日国土资源部第6次部长办公会议通过，2012年5月22日国土资源部第1次部务会议修订的《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）则对“闲置土地”的情形、处理办法等问题作出具体规范——

闲置土地的认定

根据《闲置土地处置办法》（以下简称“办法”）第二条规定，以下是认定国有建设用地使用权人闲置土地的三种情形：

而在认定闲置土地的过程中，往往存在以下两类问题：

第一，确定闲置土地动工开发时间点的问题。

通常情况下动工开发期限在《国有建设用地使用权出让合同》或《划拨决定书》中已明确约定：

来源于笔者团队经办的某建设用地使用权转让纠纷中涉案土地《国有建设用地使用权出让合同》

但实践中也存在未明确约定动工开发日期的情况，在此情形下，办法规定“以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准”。

第二 ，什么施工行为属于“动工开发”，实践中容易产生争议。

工程设备安装、人员进场，就是“动工开发”吗？

该问题可从办法附则规定中找到答案——针对不同类型的施工，“动工开发”有不同的标准：

闲置土地的调查程序及处理办法

《闲置土地处置办法》中对闲置土地的调查、认定程序及处理办法作出了明确规定，为便于和体系化理解和梳理，笔者做出下图总结，仅供参考：

《闲置土地认定书》公示后，根据闲置土地的不同原因，有不同的处理方法。

1.政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟

1）具体情形：

2）处理办法：

2.非政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟

此情形下，可能涉及土地使用权人自身人员、资金、资质等原因，也可能是第三方原因造成的。《闲置土地处置办法》作出统一规定，处理办法如下：

以上是《闲置土地处置办法》的法条梳理解读。在实践中，土地使用权人在拍得土地、建设项目的过程中，往往付出了高昂的资金、人力、物力成本，因此存在部分土地使用权人不服收到的行政决定，与行政部门产生纠纷的情形。

笔者检索到涉及《闲置土地处置办法》的行政案件自2015年开始，案件量直线上升（2020年略有回弹涉及疫情、审限未满等原因，2021年的数据仅为截至3月份）:

在行政复议决定书/判决书产生并生效之前，行政复议/行政诉讼的救济一般不影响原行政决定的执行。因此行政部门和土地使用权人均应在闲置土地调查与认定过程中，主动积极搜集/提供各类证据资料，佐证自身的行政决定/观点，以减少或避免将来可能产生的争议。